建設(shè)部部長 汪光燾

2003年12月9日

同志們：

　　經(jīng)國務(wù)院同意，建設(shè)部、國家發(fā)改委、財政部、勞動保障部、人民銀行、銀監(jiān)會等六個部門今天聯(lián)合召開電視電話會議，目的就是要認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的批示和國務(wù)院辦公廳近日下發(fā)的《關(guān)于切實解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的通知》精神。全國人大、國務(wù)院對建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題十分重視。2002年12月2日，溫家寶同志做出重要批示“建筑業(yè)拖欠工程款問題愈演愈烈，不僅嚴(yán)重影響建筑市場健康發(fā)展，而且直接造成社會的不穩(wěn)定，必須采取綜合有效措施，切實解決這個問題，絕不可任其發(fā)展。請建設(shè)部會同有關(guān)方面認(rèn)真研究提出解決辦法”。今年全國人大第五次常委會審議通過的《建筑法》執(zhí)法檢查總結(jié)報告中，明確提出“要在制度上、法律上解決政府投資工程拖欠工程款問題，并防止發(fā)生新的拖欠?！?2月5日，曾培炎副總理在召開這次會議的請示報告上又作了重要批示：“解決好建筑領(lǐng)域拖欠工程款問題，對維護農(nóng)民工合法權(quán)益，規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，保持社會穩(wěn)定十分重要。春節(jié)元旦將至，各地要從立黨為公、執(zhí)政為民出發(fā)，把解決這一問題作為當(dāng)前一項重要工作。要堅決貫徹家寶總理重要批示和國辦通知精神，雷厲風(fēng)行，標(biāo)本兼治，限期償清已拖欠工程款，加大建筑市場治理力度，嚴(yán)格依法辦事，建立健全各項制度，促進建筑業(yè)健康發(fā)展。” 各地區(qū)、各有關(guān)部門必須認(rèn)真學(xué)習(xí)、切實貫徹落實國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的重要批示和《通知》的各項要求，統(tǒng)一思想、抓住重點，積極采用法律、經(jīng)濟和行政等多種手段，務(wù)必抓出成效。

　　一、建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款居高不下，危害嚴(yán)重

　　近幾年來，拖欠工程款問題愈演愈烈。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，1999年，全國歷年累計拖欠施工單位工程款2221億元，2002年又累計上升到3366億元，相當(dāng)于當(dāng)年建筑業(yè)總產(chǎn)值的19.6％。其中，房地產(chǎn)開發(fā)項目和政府投資工程拖欠工程款問題最為突出，分別占拖欠總額的39.6％和26.7％。拖欠工程款嚴(yán)重影響了工程建設(shè)的順利實施，惡化了社會信用環(huán)境，給社會經(jīng)濟秩序及社會穩(wěn)定帶來危害。

　?。ㄒ唬﹤鶆?wù)鏈嚴(yán)重破壞了社會經(jīng)濟秩序

　　據(jù)2002年建設(shè)部對建筑業(yè)部分企業(yè)調(diào)查結(jié)果顯示，全國25106家建筑業(yè)企業(yè)被拖欠工程款2475億元，這些企業(yè)又拖欠分包企業(yè)工程款382億元、材料設(shè)備購置款637億元、農(nóng)民工工資183億元，共1202億元，占其被拖欠工程款的48.6％。某省一建筑公司累計被拖欠工程款5.19億元，該公司又拖欠分包單位1.26億元，拖欠材料設(shè)備款1.74億元，拖欠職工工資5520萬元，欠繳稅款及附加費7100萬元，欠付銀行利息近千萬元。拖欠工程款，引發(fā)了多頭的債務(wù)糾紛，造成了社會信用關(guān)系的扭曲，掩蓋了建設(shè)資金不足而盲目建設(shè)的問題，破壞了正常的社會經(jīng)濟秩序。

　?。ǘ┮l(fā)大量拖欠農(nóng)民工工資

　　初步抽樣調(diào)查，某市截至2003年6月，共拖欠農(nóng)民工勞務(wù)費近30億元，人均拖欠額達3800元。有一個市拖欠農(nóng)民工工資2.1億元，涉及農(nóng)民工約15萬人，占全市施工人員的近50％。有的是業(yè)主拖欠引起，有的是承包企業(yè)、分包企業(yè)拖欠，也存在非法包工頭惡意拖欠。拖欠農(nóng)民工工資直接給農(nóng)民工家庭生活帶來困難，并危及社會的穩(wěn)定。少數(shù)農(nóng)民工采取極端方式追討工資的惡性事件時有發(fā)生，造成了不好的社會影響。

　?。ㄈ┰斐善髽I(yè)生產(chǎn)經(jīng)營舉步維艱

　　許多建筑業(yè)企業(yè)由于工程款被大量拖欠，不僅無法保證職工的工資、福利和各種保險金的足額上繳，而且造成企業(yè)骨干和技術(shù)人才大量流失，還影響了政府的稅收。一些企業(yè)為了維持生產(chǎn)經(jīng)營，依靠貸款組織生產(chǎn)，資金周轉(zhuǎn)困難，企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備長期無能力更新，效益連年滑坡，影響企業(yè)的改革和發(fā)展。企業(yè)不能按時償還貸款，不僅影響了企業(yè)的信譽，還造成銀行不良貸款率上升。

　?。ㄋ模┙o工程質(zhì)量、安全埋下隱患

　　有的建筑業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁拖欠工程款的風(fēng)險，將工程分包給技術(shù)管理水平較低的企業(yè)或包工頭，導(dǎo)致在工程施工中偷工減料，工程質(zhì)量下降，甚至留下安全隱患。由于拖欠工程款，致使許多項目難以順利進行，出現(xiàn)了 “爛尾樓”和“胡子工程”，嚴(yán)重影響了投資效益的正常發(fā)揮。

　　二、認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院《通知》的精神和要求

　　（一）實踐“三個代表”重要思想，充分認(rèn)識解決拖欠工程款的緊迫性

　　大量拖欠工程款的主要原因是：部分地方盲目攀比，濫搞“政績工程”、“形象工程”，導(dǎo)致不合理的負(fù)債建設(shè)，采取拖欠工程款的方式彌補資金缺口；一些房地產(chǎn)開發(fā)項目資金不足，靠建筑業(yè)企業(yè)墊資，把拖欠工程款作為一種“經(jīng)營謀略”；建筑市場缺乏有效的失信約束和懲戒機制，致使“拖欠有理、拖欠有利”的不良風(fēng)氣盛行；市場供求關(guān)系嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致惡性競爭，業(yè)主利用“買方市場”的優(yōu)勢，迫使建筑業(yè)企業(yè)簽訂“黑白合同”；個別業(yè)主甚至違反法律和合同的約定，利用建筑業(yè)企業(yè)怕打官司的心理，故意拖延結(jié)算時間等。

　　黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。最近召開的中央經(jīng)濟工作會議，將住房消費作為擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長的首位，要求住宅建設(shè)要保持持續(xù)健康的發(fā)展。因此，能否解決好拖欠工程款問題，特別是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)拖欠的工程款，不僅關(guān)系國民經(jīng)濟的增長和積極的財政政策、穩(wěn)健的貨幣政策的落實，而且還影響經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。工程建設(shè)和城市建設(shè)要從實際出發(fā)，講求實效，量力而行。一個時期以來，絕大多數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)干部，在現(xiàn)代化建設(shè)中干出了實實在在的業(yè)績，受到了廣大人民群眾的擁戴。但也有少數(shù)同志急功近利，超越當(dāng)?shù)亟?jīng)濟條件與資源承受能力，搞“形象工程”、“政績工程”，不僅不利于生產(chǎn)力的發(fā)展，也損害了政府在廣大人民群眾心目中的形象。為此，我們要牢固樹立正確的政績觀，以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持從實際出發(fā)，按客觀規(guī)律辦事，為廣大人民群眾辦實事，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

　　解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題，是整頓和規(guī)范建筑市場秩序，保障建筑業(yè)健康發(fā)展的需要，還直接關(guān)系到廣大農(nóng)民工的根本利益。當(dāng)前，建筑業(yè)已成為吸納農(nóng)村富余勞動力的主要行業(yè)，廣大農(nóng)民工進入建筑業(yè)，既促進了農(nóng)村勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也為城市建設(shè)做出了巨大貢獻；但由于拖欠工程款和少數(shù)建筑業(yè)企業(yè)惡意拖欠、克扣農(nóng)民工工資，致使許多農(nóng)民工拿不到應(yīng)得的勞動報酬，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民工的合法權(quán)益。各地區(qū)、各部門要認(rèn)真貫徹落實黨中央“堅持從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的高度，把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重”和“改善農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的環(huán)境”的要求，要從社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，充分認(rèn)識解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資問題的緊迫性，制定切實可行的計劃，做好《通知》的貫徹落實工作。

　　（二）突出重點，認(rèn)真組織清理工作

　　按照《通知》的要求，清理工作要全面展開。當(dāng)前要著重解決政府投資工程項目拖欠的工程款，房地產(chǎn)開發(fā)項目拖欠的工程款和拖欠農(nóng)民工的工資問題。

　　解決政府投資工程項目拖欠的工程款，這直接關(guān)系到政府在人民心目中的形象。各級地方政府要切實負(fù)起責(zé)任，首先要從自身做起，對本級政府拖欠的工程款進行認(rèn)真清理，從每年財政計劃中劃出一定的比例專項用于清償拖欠工程款。同時，對其他有關(guān)部門投資工程項目進行一次全面檢查，徹底清理拖欠工程款的項目，保證在2006年年底前，基本解決拖欠工程款的問題。各級建設(shè)行政主管部門和各專業(yè)行政主管部門按照各自職責(zé)分工，負(fù)責(zé)監(jiān)督本行業(yè)內(nèi)的清理工作。

　　要認(rèn)真解決房地產(chǎn)開發(fā)項目拖欠的工程款。各級地方政府要責(zé)成有關(guān)部門和單位，對本地區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)項目進行檢查和清理。對有拖欠工程款的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，房地產(chǎn)管理部門要記入信用檔案，通過媒體向社會公布，對拒不改正的，要加大處罰力度，不批準(zhǔn)其投資設(shè)立新的項目開發(fā)公司；計劃（發(fā)展改革）、國土行政主管部門不批準(zhǔn)其新開發(fā)建設(shè)項目、不為其辦理用地手續(xù)；規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門要按照有關(guān)規(guī)定，在辦理規(guī)劃、施工許可、竣工驗收備案等方面采取措施，督促房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)盡快解決拖欠的工程款。房地產(chǎn)行政主管部門要將企業(yè)拖欠工程款情況告知該企業(yè)的貸款銀行，由貸款銀行將其列為信用不良單位，依法減少授信額度或者不提供授信。

　　要把解決拖欠農(nóng)民工工資問題作為當(dāng)前清理工作的首要任務(wù)。各級地方政府要組織力量，對建筑業(yè)企業(yè)、在建工地進行認(rèn)真排查。凡因業(yè)主拖欠工程款，致使建筑業(yè)企業(yè)不能按時發(fā)放農(nóng)民工工資的，要嚴(yán)肅追究業(yè)主的責(zé)任；凡建筑業(yè)企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的，要嚴(yán)肅追究建筑業(yè)企業(yè)的責(zé)任。要建立健全農(nóng)民工工資支付監(jiān)控制度和企業(yè)工資支付信用制度。對企業(yè)工資支付情況定期進行監(jiān)督檢查，并將企業(yè)工資支付情況作為評價企業(yè)勞動用工信用狀況的重要內(nèi)容，記入企業(yè)勞動用工信用檔案。各級建設(shè)行政主管部門在企業(yè)資質(zhì)年檢時，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)工資支付信用情況作為考核企業(yè)誠信的重要內(nèi)容。對惡意拖欠、克扣農(nóng)民工工資和工人工資的，要嚴(yán)格按照國家規(guī)定進行處罰，予以曝光，并追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法嚴(yán)肅處理。同時，各地應(yīng)把農(nóng)民工的培訓(xùn)工作作為一項重要工作來抓。要結(jié)合實際，制定專門的培訓(xùn)計劃，一方面提高農(nóng)民工的素質(zhì)，為其適應(yīng)競爭需要，尋找就業(yè)崗位創(chuàng)造條件；另一方面提高農(nóng)民工遵紀(jì)守法和依法維護自身合法權(quán)益的意識，當(dāng)被企業(yè)拖欠工資時，能夠通過正常渠道索取應(yīng)得的勞動報酬。

　?。ㄈ┘訌姽こ探ㄔO(shè)全過程監(jiān)管，防止新欠工程款的產(chǎn)生

　　按照《通知》的要求，地方各部門要實行聯(lián)動執(zhí)法，加強對建設(shè)、開發(fā)項目的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行項目資本金制度。對于建設(shè)資本金不落實的項目，計劃（發(fā)展改革）部門不予批準(zhǔn)立項，建設(shè)行政主管部門不予辦理開工手續(xù)；對于已完工程未按照合同約定結(jié)清工程款的，其新建項目計劃（發(fā)展改革）部門不批準(zhǔn)立項，規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門不頒發(fā)規(guī)劃許可、施工許可證。對于不按照合同約定結(jié)算工程款的竣工工程，建設(shè)行政主管部門或其他有關(guān)部門在其辦理竣工驗收備案時，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令停止使用，重新組織竣工驗收；對房地產(chǎn)項目不得辦理權(quán)屬登記手續(xù)。對政府投資工程項目，要改革工程款支付方式，加強監(jiān)督，使建設(shè)項目能夠按期支付工程款。

　　各級建設(shè)行政主管部門要積極推進信用制度的建設(shè)，建立健全信用檔案和記錄。對不按合同約定支付工程款和不按合同約定支付勞動者工資的，要記入信用檔案，公之于眾。

　　各地要大力發(fā)展成建制的勞務(wù)企業(yè)，規(guī)范勞務(wù)企業(yè)用工行為。建筑業(yè)企業(yè)分包工程要使用成建制的勞務(wù)企業(yè)，禁止非勞務(wù)企業(yè)的包工頭承接工程或分包工程。要嚴(yán)格執(zhí)行勞動合同制，對不與農(nóng)民工簽訂勞動合同的用人單位要依法進行處理。

　　（四）推行工程風(fēng)險管理，運用市場機制，防止拖欠工程款

　　按照《通知》的要求，各地對房地產(chǎn)開發(fā)項目要積極推行業(yè)主工程款支付擔(dān)保制度。凡不能按照合同約定支付工程款的由擔(dān)保人代其支付，建筑業(yè)企業(yè)也應(yīng)對等向房地產(chǎn)企業(yè)提供投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保。推行承包商分包工程付款擔(dān)保，凡建筑業(yè)企業(yè)分包工程不按照合同約定向分包企業(yè)付款的，由擔(dān)保人負(fù)責(zé)支付。要實行總承包企業(yè)對分包企業(yè)工資支付連帶責(zé)任制。凡分包企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的，由總承包企業(yè)負(fù)責(zé)對分包企業(yè)所屬農(nóng)民工直接支付工資，所需款項在分包工程款中扣除。

　　大力發(fā)展中介服務(wù)機構(gòu)，充分發(fā)揮中介機構(gòu)在解決因工程質(zhì)量、工期等糾紛而引起的拖欠工程款問題中的公證作用。工程監(jiān)理單位也要依法履行好自己的職責(zé)，依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件和工程承包合同，對承包商的施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等實施監(jiān)督。對于發(fā)現(xiàn)的工程質(zhì)量問題，應(yīng)責(zé)令限期改正；對于工程質(zhì)量、工期等糾紛，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)其監(jiān)理情況作出公正的評判。要進一步健全仲裁機制，有關(guān)仲裁機構(gòu)應(yīng)當(dāng)充實專業(yè)人員，并重視發(fā)揮工程監(jiān)理、質(zhì)量檢測、質(zhì)量監(jiān)督、造價咨詢等機構(gòu)的作用，根據(jù)當(dāng)事人的申請，對拖欠工程款等糾紛依法做出裁決。

　?。ㄎ澹┥罨瘒薪ㄖI(yè)企業(yè)改革，提高管理水平和風(fēng)險防范能力

　　按照《通知》的要求，各級政府要高度重視國有建筑業(yè)企業(yè)的改革，調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)，研究制訂推動建筑業(yè)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。國有建筑業(yè)企業(yè)要按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，加快企業(yè)改制的步伐，積極轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，在市場競爭中不斷提升競爭力和工程風(fēng)險防范能力。建筑業(yè)企業(yè)在承攬工程時要進行充分的工程項目風(fēng)險評估。對于資金不落實或可能不落實的項目不要盲目承包。要增強合同意識和合同管理能力，敢于運用《合同法》第286條維護自己的合法權(quán)益。同時，要加強工程質(zhì)量、工期等管理，防止因工程質(zhì)量、工期等糾紛而造成拖欠工程款。

　　建筑業(yè)的行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)在防止不正當(dāng)競爭，甚至惡性競爭中充分發(fā)揮行業(yè)自律作用，引導(dǎo)企業(yè)自覺抵制業(yè)主的不合理要求，幫助和組織企業(yè)清償債務(wù)。對嚴(yán)重或惡意拖欠工程款的業(yè)主，以及搞不正當(dāng)競爭、簽訂“黑白合同”的建筑業(yè)企業(yè)，建立起相應(yīng)的信用檔案，向社會公開公布其不良行為。

　?。┘訌娊M織領(lǐng)導(dǎo)，抓好工作落實

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，要加強對這項工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)，在做好自身清欠工作的同時，督促并檢查各市縣政府工作開展情況；對在工作中失職的政府行政主管部門和個人，要追究其行政責(zé)任。各級建設(shè)行政主管部門要會同計劃（發(fā)展改革）、財政、勞動保障、人民銀行、銀監(jiān)會等有關(guān)部門認(rèn)真落實工作協(xié)商制度，緊密配合，制定切實可行的措施，研究解決工作中遇到的重大問題。各市縣人民政府要切實負(fù)起責(zé)任，層層落實責(zé)任制，實行責(zé)任追究制度。根據(jù)工作需要可成立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，按照統(tǒng)一要求，重點抓好政府投資工程和房地產(chǎn)開發(fā)項目的拖欠。

　　各地區(qū)、各部門在清理工作中，要按照《通知》的要求，大膽創(chuàng)新工作思路，結(jié)合本地區(qū)和建筑業(yè)企業(yè)的實際情況，制定有針對性的措施。目前，一些省市采取專項整治、制定相關(guān)政策，有效推動了工作的開展。重慶市將基礎(chǔ)設(shè)施拖欠工程款作為解決重點，現(xiàn)已償還拖欠款1.3億元。從今年10月起，又開展了“百日追薪”專項執(zhí)法大檢查，嚴(yán)厲打擊惡意拖欠、克扣農(nóng)民工工資的違法行為。北京市制定了三年計劃，計劃在三年內(nèi)清理償還拖欠款300億元，今年竣工和在建工程勞務(wù)費必須在春節(jié)前100％兌現(xiàn)。目前北京市已清回拖欠款近70億元，年底前完成100億元的目標(biāo)。寧波市從2002年實行人工工資支付擔(dān)保制度，今年已有77家企業(yè)辦理了擔(dān)保手續(xù)，基本保證了農(nóng)民工工資的發(fā)放，勞資糾紛發(fā)生率比去年大幅度下降。各地區(qū)、各部門要學(xué)習(xí)他們的做法，結(jié)合本地實際，貫徹落實《通知》的要求，研究建立長效監(jiān)督管理機制，創(chuàng)造性地開展工作。

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)按照要求將落實國辦通知情況在明年6月底前，報國務(wù)院辦公廳并抄送建設(shè)部。

　　同志們，元旦春節(jié)將至，解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款，特別是解決拖欠農(nóng)民工工資問題十分重要。請大家務(wù)必按照十六屆三中全會和中共中央經(jīng)濟工作會議的要求，按照曾培炎副總理的批示要求，抓好清理工作，切實解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款，讓農(nóng)民工按時足額拿到自己的工資，真正過一個歡樂、祥和的春節(jié)，進而為實現(xiàn)《通知》所確定的目標(biāo)，奠定一個良好的基礎(chǔ)。